Los últimos cinco años han sido testigos de la preocupación por la política social. Este es, en cierto modo, un tema nuevo, salvo para un sector profesional especializado como el de los trabajadores sociales. Antes estos asuntos eran vistos muy ligados a la producción, las condiciones de trabajo, los ingresos; es decir, como los problemas de los trabajadores. Asimismo, se analizaban las dificultades vinculadas a la vivienda, la salud, la educación y los problemas de los pobladores. Se estudiaba a estos sectores, sus organizaciones y las responsabilidades tanto privadas (los empresarios) como públicas (el Estado).
Esta nueva preocupación por los problemas de los pobres y por las políticas sociales se debe, por un lado, a la agudización de la crisis económica, pero, sobre todo, a las políticas de ajuste estructural que han generado efectos sociales negativos e inequitativamente distribuidos. Los sectores claramente definidos o identificados antes como obreros, mineros, campesinos y pobladores parecen difuminados y debilitados en su organización, presión y propuesta, así como subsumidos bajo la categoría "pobre". La resolución de sus problemas es derivada a las políticas sociales, entendidas incorrectamente como programas sociales (en algunos casos llamados programas de compensación social o programas de alivio a la pobreza). Tal solución no aparece relacionada con los problemas de la producción, la política macroeconómica, las inversiones o la acción empresarial.
A esto se añade una definición incorrecta de política social. Se la confunde con programas sociales y con programas compensatorios o de alivio a la pobreza. Y ello no es así, porque la POLÍTICA SOCIAL se refiere a la responsabilidad del Estado de garantizar, a través de políticas públicas, el bienestar básico de la población a partir del derecho que todos tenemos a la igualdad de oportunidades en nuestra condición de ciudadanos y, por lo tanto, de iguales.
De esta manera el Estado corrige lo que el mercado no puede garantizar, cumpliendo así una función redistributiva. La POLÍTICA SOCIAL entonces no tiene como objetivo sólo a los más pobres, ni atiende únicamente los casos extremos. La política social garantiza objetivos sociales y calidad de vida para todos.
Además, las políticas sociales son una conquista de los trabajadores. Así, la primera de estas es la protección del trabajador. Lo paradójico de los períodos en los que se aplican las políticas de ajuste, que tienen efectos negativos para el empleo y el ingreso, es que la política social ha tenido un efecto regresivo: lejos de que el gasto social aumente para compensar este deterioro y derrumbe del salario directo, disminuye drásticamente como salario indirecto.
Así, si en 1980, con una crisis ya en curso, el gasto social era 4,6% del PBI, en 1990, en plena aplicación del ajuste, representaba solo el 2,6 del PBI, y, en 1994, 2,8%. Con el agravante de que el volumen del PBI durante los años 1990 y 1994 era mucho menor que el del año 1980. La disminución del gasto social es parte de la política de ajuste, y no un hecho fortuito o una muestra de poca sensibilidad y emoción social. La POLÍTICA SOCIAL es reemplazada por los programas sociales compensatorios o de alivio a la pobreza, con el objetivo de paliar los efectos negativos de las políticas macroeconómicas y compensarlos.
Sin embargo, esta función es imposible de cumplir, dadas las magnitudes de la pobreza y porque el mayor deterioro ha ocurrido en zonas urbanas que los indicadores no identifican como de pobreza extrema. Lo cierto es que no pueden tener un fin compensador, pero sí podrían aliviar situaciones de extrema pobreza. El problema es que en esta condición están entre 5 y 7 millones de peruanos, magnitud frente a la cual el impacto de los programas ha resultado marginal.
El diseño y aplicación de estos programas han sido, en primer lugar, tardíos. A manera de ejemplo, en agosto de 1990, cuando se aplicóla política de ajuste, se diseñó un programa de emergencia hasta diciembre del mismo año con un presupuesto estimado de 412 millones de dólares. Al final del período se ejecutó el 20% de lo presupuestado, a pesar de que la pobreza casi se había duplicado.
En realidad, no existió política social ni programas compensatorios. Terminado diciembre de 1990, el Estado no tenía ninguna alternativa. El Fondo de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes) se creó apenas en setiembre de 1991. Ese año solo gastó 11 millones de dólares, cifra absolutamente irrelevante para enfrentar la pobreza; en 1992 aumentó discretamente el gasto a 85 millones; en 1993, a 154 millones de dólares; y en 1994, cuatro años después de aplicado el drástico ajuste, gastó 403 millones 882 mil dólares.
Sin embargo, en 1990, con cálculos conservadores del Programa de Emergencia Social, que priorizaba alimentación y luego salud, se destinaron 412 millones solo para seis meses. Ciertamente, Foncodes creció, pero es necesario poner las cifras en relación a las magnitudes de la pobreza y la eficacia de los programas.
En 1994 Foncodes ha tenido problemas en la capacidad de gasto. En agosto, a cuatro meses de terminar el año, solo había ejecutado el 59% del presupuesto. Esta ineficiencia en el gasto se arrastra desde su constitución, habiendo mostrado un promedio de incumplimiento anual del 20% de lo programado.
El mayor gasto ha sido en infraestructura social en educación y asistencia en nutrición, que superan la asignación inicial. Esta inversión orientada a la construcción tiene la finalidad de generar empleo temporal, pero, a diferencia del PAIT, no se da el dinero a cambio de trabajos irrelevantes sino a cambio de trabajo en la construcción de escuelas, postas, etcé eacute;tera. Es necesario entonces evaluar a Foncodes, en primer lugar, como generador de ingreso temporal. Y en este terreno su impacto es bastante pobre, dado el monto del ingreso y la pequeña duración del mismo. Además, se han construido escuelas sin maestros que le den funcionamiento. Con las postas ha pasado lo mismo.
El gasto destinado a empleo productivo es absolutamente irrelevante. Otros aspectos importantes, como la concesión de desayunos escolares, han sido mejor orientados, a pesar de que no han podido superar la descoordinación de los programas de apoyo alimentario. Existen cuatro programas de alimentación escolar; el de Foncodes es solo uno entre ellos. Foncodes esta cargo del Ministerio de la Presidencia y, por ende, fuera de la coordinación con los ministerios sociales, a pesar de que desarrolla acciones en este campo. Su desarticulación con el Ministerio de Educación y el de Salud es evidente.
Pero esa desarticulación no es el único problema: dada su relación directa con el Ejecutivo, es un fondo que puede ser utilizado de forma clientelista, sobre todo en un período preelectoral como el que ahora vivimos. Al lado de Foncodes podría señalarse al Programa Nacional de Apoyo Alimentario, que tiene, a su vez, doce programas, y que depende tambié del Ministerio de la Presidencia. En 1994 su actuación ha estado marcada por el viejo problema de programas de complementación y apoyo alimentario desarticulados y descoordinados, con objetivos diversos, sin mayor impacto nutricional, tambié eacute;n desarticulado del Ministerio de Salud.
Finalmente, habría que señalar que una iniciativa de base como la Ley 25307 no se ejecuta hasta ahora a pesar de que podría ser un canal confiable para un impacto nutricional masivo. En esta misma línea, la centralización dentro del Ejecutivo en el Ministerio de la Presidencia, sin un plan de desarrollo social claro, ahonda los viejos problemas de uso del poder, de abandono y debilitamiento de los gobiernos locales, que no han sido tomados en cuenta, y de ningún canal de participación real de la población. La presentación de proyectos a Foncodes a través de un núcleo ejecutor crea la ilusión de participación, pero solo alienta la fragmentación en muchas iniciativas no discutidas, concertadas ni articuladas a un plan de desarrollo local, sino planteadas y ejecutadas privadamente.
Lo que se requiere no son programas sociales, sino el diseño y ejecución de una política social integral con metas de corto y mediano plazo al servicio de cuyo cumplimiento de debe orientar prioritariamente el presupuesto nacional, articulando así política económica con política social en función de metas de desarrollo social. SUMILLAS:
* Los sectores claramente definidos o identificados antes como obreros, mineros, campesinos y pobladores parecen difuminados y debilitados en su organización, presión y propuesta, así como subsumidos bajo la categoría «pobre+.
* Se confunde a la política social con programas sociales y con programas compensatorios o de alivio a la pobreza. Y ello no es así porque la política social se refiere a la responsabilidad del Estado de garantizar, a travésde políticas públicas, el bienestar básico de la población a partir del derecho que todos tenemos a la igualdad de oportunidades en nuestra condición de ciudadanos y, por lo tanto, de iguales.
* La disminución del gasto social es parte de la política de ajuste, y no un hecho fortuito o una muestra de poca sensibilidad y emoción social.
* Es necesario evaluar a Foncodes, en primer lugar, como generador de ingreso temporal. Y en este terreno su impacto es bastante pobre, dado el monto del ingreso y la pequeña duración del mismo. Además, se han construido escuelas sin maestros que le den funcionamiento. Con las postas ha pasado lo mismo.
JR/
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